【来源】李晨. 论公共数据授权运营行政性垄断的识别和控制 [J]. 法律和经济科学, 2026, 2: 93-114.
【摘要】公共数据是公物，应当为公众平等获取、开发利用并相互竞争。与公共数据开放相比，授权运营只允许个别主体从事数据开发活动，有构成行政性垄断的风险。从授权运营的规范性质出发展开分析，难以判断其是否构成行政性垄断，法经济分析对制度功能和效率的关注则可为此提供科学、可行的判断标尺。根据功能不同，可将授权运营再分类为公物提供型和市场规制型：若特定授权运营项目被识别为前者，那么授权运营就未排除、限制市场竞争，不具备经济违法性；若不能被识别为前者，则需要判断授权运营对市场的干预是否具备正当性基础。从法经济分析的结论来看，随着公共数据开放制度的完善和数据相关市场的发展，授权运营将逐渐分化为其他制度或走向消亡。
【关键词】公共数据授权运营；行政性垄断；法经济分析；公物提供；经济性规制
【作者】李晨，中国政法大学法学院博士研究生。
一、提出问题：公共数据授权运营的行政性垄断风险
2025年初颁布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（发改数据规〔2025〕27号，以下简称为《试行规范》）确立了公共数据授权运营制度的基本内容，其中第六条规定“开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为”。目前公共数据的开发利用还处于探索阶段，各地政府出于对数据安全风险的考虑，倾向于通过授权运营这种相对保守的方式向市场供给公共数据。但是，公共数据作为新型生产要素，需要市场机制实现其广泛流通和高效配置。“泛安全化”的政策倾向可能造成市场效率的降低和公共福祉的减损。与公共数据开放制度相比，授权运营意味着由政府选择数量有限的企业进行数据开发，有排除、限制市场竞争之嫌。例如“公共数据反垄断第一案”中，“柠檬查”平台获得了车险信息的独家授权，进而利用该地位实施了不公平高价和差别待遇行为。虽然该案的核心并非授权运营行为，但案件中“柠檬查”平台的市场支配地位就是依托公共数据授权运营获得的，可见授权运营制度本身就可能引发垄断。由上可见，公共数据授权运营的适用范围亟待厘清，否则其便可能构成行政性垄断，成为公共数据开发利用的制度性成本。行政性垄断的核心构成要件是行使公权力的行为排除、限制市场竞争，且该行为没有行政法上的正当化理由。但是，《试行规范》和其他相关规范对授权运营适用的具体范围均没有明确规定，难以为授权运营提供直接的正当性基础。如果从公共数据的性质出发进行分析，就会发现无论是将公共数据解释为公共物品还是国家所有的资源，均无法解释为何有些公共数据可直接被开放，而有些公共数据却要被纳入授权运营范围内。在规范分析等方法均失灵之时，不妨从经济理性的角度作出决断。故本文拟借助法经济分析方法，对授权运营的适用范围及其未来走向进行分析。二、公共数据授权运营构成行政性垄断的内在逻辑和判断方法
若要识别行政机关的公权行为是否为行政性垄断，就必须先明确市场竞争的范围，方能理清公共数据授权运营如何影响市场竞争，进而确定其适用范围。（一）公共数据开发利用的市场性底色
公共数据、公共数据开发利用的性质是市场竞争范围的决定性因素。目前公共数据相关规范体系尚不成熟，公共数据、公共数据开发利用和公共数据授权运营的性质均不明确。但是，我们可以从现有制度、政策性文件以及公共数据本身的物理性质、利用方式等角度证成公共数据开发利用的底色是市场性、竞争性的。1.公共数据的开发利用不是政府职责
公共数据来源于政府履行职责的过程，如果公共数据的开发利用也被识别为一项政府职责，那么公共数据授权运营就是政府为了履行职责而采取的公私合作（Public-Private Partnership，PPP）形式。目前学界也有类似观点，例如认为“以特许经营的方式进行公共数据授权运营是指公共管理和服务机构与被授权主体协议约定被授权主体在一定期限和范围内投资运营被授权的公共数据，由其获得收益并提供公共产品或者服务。”但细察之下，获得数据产品和服务并不像供水、供电、公共交通那样普遍且必须，目前公共数据开发利用难以被识别为一项应当由政府提供的公共服务。实践中一部分公共数据开发利用可被识别为政府职责，例如利用公共数据开发公共交通运维系统，是因为此时公共数据开发利用是实现更好公共交通的手段，并非公共数据开发利用本身属于公共服务。还需说明的是，公共数据授权运营确实生产一些纯用于公益的数据产品和服务，按照《国家发展改革委国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号，以下简称为《价格通知》）的要求，用于“公益目的和公共治理”的数据产品和服务应当免费提供，所以如果授权运营只生产用于公共目的的产品和服务，那么就无法为私人部门提供激励，授权运营的模式就不成立。故这些直接用于公益目的和公共治理的数据产品和服务只是授权运营带来的附带性价值，不能成为判断其性质的依据。已经有不少学者注意到授权运营性质的复杂性，例如有学者主张区分经营型公共数据授权运营和公共服务型公共数据授权运营，前者的目的是营利性的，后者则是为服务社会需求的公益目的。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称为《意见》）和《价格通知》的表述也支持了该区分逻辑，这可以佐证公共数据授权运营绝非单纯是政府提供公共服务的行为。公共数据来源的特殊性又引向了另外一种观点，这种观点支持公共数据开发利用的营利性：也即将公共数据类比为国家所有的土地、矿藏等自然资源，主张公共数据也是国家所有的资源，因此其应当在公共部门的主导下进行配置和利用，而非在市场竞争中配置。但是，从物理性质上来看，公共数据可以被无限复制、多次利用，与土地、矿藏等自然资源有本质不同。从基础规范上看，我国《宪法》没有列明公共数据是国家所有制的客体。从制度建构看，公共数据开放意味着任何主体都可以合法取得、利用公共数据，这与国家所有制之下的自然资源存在显著区别。所以，基于公共数据作为国家所有资源的命题“公共数据授权运营是政府代理国家行使国家所有财产权的行为”，也应当被否定。综上，公共数据的开发利用既不是政府提供公共服务的行为，也不是对国有资产进行开发的行为，故其并非一项政府职责。由此可知，公共数据授权运营中，运营机构要向政府分享部分收益，也并不是因为国家作为公共数据资源的所有者应当收取“使用费”，而是因为获得特许经营权的企业在一定时间内独自享有了本应由公众共同享有的利益，所以其应当将收益的一部分返还或者补偿给公众（体现为将收益分配给政府进而应用于公共事务），这也恰支持了关于公共数据性质的另外一种见解：公共数据是一种公共物品。2.公共数据开放是公共数据开发利用的基础性制度
从产生方式、物理性质和利用模式来看，公共数据乃是一种公共物品或公物，也即直接服务于公用目的和公共利益而供公众共同使用的财产。公共物品的核心特征是其非竞争性和非排他性，也即一个人的消费不会影响其他人的使用，且无法阻止任何人享受其效用，其目的是为社会整体提供服务，而非为特定个人或群体创造经济利益。公共数据的开发利用不是一项政府职责，但公共物品的提供，以及维护公物利用的公平性、可及性却是政府的职责——公物使用权乃是一项公民有权要求政府进行给付的公法权利。据此，作为公物的“公共数据资源的非竞争性和可重复利用性特征与所有权的排他性本质间存在根本性的抵触”，但是公共数据开发产出的产品和服务却并非如此：公共数据产品和服务是私人部门技术劳动的产物，其生产的直接目的是私人部门的经济性利益。公共物品发挥其价值的基础是可以为公众平等获得，由此公共数据开放就成为公共数据开发利用的基础性制度。公共数据以“开放为原则，不开放为例外”，是开放政府内涵的延伸，这一点在部分地方的规范性文件中已获得确认。实际上，除去来源不同，公共数据与企业或其他主体收集的数据之间没有绝对差异，而公共数据的公平利用的益处之一还在于形成有效和竞争性的市场，由此成为激活所有数据价值的引领性机制。由此可见，公共数据开发利用的理想状态是，公共数据能够为所有主体公平获取、利用，所生产的数据产品和服务可以作为产权的客体在市场上流通，由此满足公众的需求；同时数据资源也在视察市场机制下走向更合理的配置格局，产业和行业获得发展的动力。概言之，公共数据是公物，公共数据开放是支持其公共属性的基础性制度；但公共数据产品和服务不是公物，公共数据的开发利用也不是一项政府应当履行的职责，公共数据产品和服务的生产经营是应当由私人部门自由竞争的领域。3.公共数据授权运营的再分类
目前公共数据的开发利用与理想状态之间相差甚远，公共数据的开发利用还是一个不完全竞争市场。这一方面是因公共数据开放需要数据基础设施作为支撑，但目前数据基础设施远不能满足公共数据的开放需求，数据安全风险的控制也存在严峻挑战。公共数据授权运营的使命之一恰是作为公共数据开放的补充性制度存在：公共数据开放和授权运营之间的关系是：公共数据开放作为制度底座居于基础地位，授权运营则发挥拓展公共数据开放范围、向社会公众提供便利的公共数据利用方式的作用。此时公共数据授权运营的目的是向公众提供更多可用的公共数据，是为了强化公共数据作为公共物品的属性。另一方面，公共数据开发利用的门槛较高，普通公众没有数据开发能力，而占据先发优势的企业则可能凭借其技术、资金和用户基础的优势，占据公共数据开发利用市场的主导地位，由此可能导致垄断价格的形成、市场配置效率的扭曲和恶性竞争带来的资源浪费。授权运营可以通过竞争性程序选择特定的运营主体，起到避免垄断、促进公共数据利用普惠性的功能。如果某些数据在现有条件下还不便开放，授权运营则可以通过对公共数据的初步处理拓宽可用数据范围、降低数据安全风险，促进公物的利用。如果某些数据本身已经（或应当）向公众开放，那么任何主体都可以加以利用；而授权运营却只允许个别主体在特定范围内利用公共数据，显然是公共部门以其权力行为干预了市场竞争，此时授权运营可以被识别为一种针对公共数据开发利用市场竞争的规制手段。这与当前学界的观点有本质不同——本文的立场是将授权运营视为市场性行为，政府是作为市场秩序调整者的姿态出现的；而“经营型授权运营”的表述却将政府置于公共数据开发利用主体的地位。作为政府规制行为的授权运营是一项目的性活动，应当具备正当性基础、可问责性，追求规制绩效的最大化。据此，可根据授权运营的目的将其分为两大类：（1）公物提供型授权运营：目的是弥补当前公共数据开放的不足，此时授权运营虽然也是一种公共数据的开发利用，但其本质上更接近公共数据的提供和维护。（2）市场规制型授权运营：目的是避免企业形成垄断或过度竞争导致公共福祉的减损，其本质上是政府对市场竞争的干预，是一种政府规制手段。综上，公共数据是公共物品，任何主体都可以平等利用公共数据创造价值，公共数据开发利用并不是一项“天然”应当被公共部门主导的活动，其底色是市场性、竞争性的；授权运营则起到提升公共物品提供的规模、质量以及调整公共数据开发利用市场秩序的功能。（二）行政性垄断的构成要件：限制竞争+缺乏正当化理由
根据《反垄断法》，行政性垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除或限制市场竞争的行为。公共数据授权运营自然符合行政主体行使行政权力的要件，故下文主要讨论其他两个要件的判断：第一，行政行为是否确实排除、限制了市场竞争，也即该行为是否具备经济违法性，否则根本不可能落入行政性垄断的范畴中；第二，该排除、限制竞争的行为是否有行政法上的正当化基础，若有正当化理由则该行为的经济违法性被豁免，若无正当化理由则该行为构成行政性垄断。根据上述标准：（1）如果授权运营可以被识别为公物提供型授权运营，那么此时授权运营就没有限制、排除市场竞争，其本质上是政府履行职责的行为。行政机关对履行职责的方式享有高度自主权，但是当其选择授权运营方式（也即公私合作）时，必须保证招投标等替代竞争性程序中对市场主体一视同仁。公物提供型授权运营造成行政性垄断的形态是在竞争性程序中设定歧视性资质要求、评审标准或不依法发布信息等。（2）市场规制型授权运营的本质是政府对市场的干预，由于公共数据开放制度的存在，采取授权运营实际上排除、限制了市场竞争，唯当授权运营有行政法上的正当化理由时，才不构成行政性垄断。以上分析在理论层面上正确，但是在实际判断上，公物提供型授权运营和市场规制型授权运营往往交织在一起，难以断定授权运营的目的和性质，因此还需进一步探求关于公共数据授权运营行政垄断风险的科学标尺。（三）引入法经济分析的必要性和具体方法
法经济分析是解决公共数据开发利用领域行政性垄断识别难题的有效方法。首先，寻找行政行为正当性基础的经典方法是将行政行为归入某个教义学概念之下，进而循着该教义学概念所联系的正当性资源来分析行政行为是否正当，但这里的规范分析显然失灵：虽然在理论上存在公物提供型和市场规制型两种授权运营，但是其性质的判断难以规范形式（均为特许经营）和行政机关言明的行为目的上得出，二者之间的界限无法仅从规范分析得出结论。其次，“法经济分析本质上是要在衡量利弊之后作出净值最高的成本收益决策”，在规范分析失灵之时，经济分析为评价授权运营的性质提供了科学的工具，无论是政府采取公私合作的方式履行职责，还是采取措施保障市场机制的正常运行，都是在追求经济学意义上的效率。最后，经济理性已经成为判断公权行为正当性的重要基础。在规制理论的语境下，政府的行为能够“完成工作”（getting the job done）正在成为正当性的新范式，在规范分析失灵之时，授权运营是否符合经济理性的要求，就能作为判断其性质和正当性的主要标尺。在法经济分析的视角下，公共数据授权运营构成行政性垄断的判断步骤也需要作出调整，否则仍然无法解决规范分析的面临的难题。对于公物提供型授权运营而言，其原本的判断逻辑是：政府为了向公众提供公共数据这一公共物品，选择了授权运营这种较为经济的方式，由于公物的提供本身就不属于市场竞争的范围，故只要政府在招投标中设置合理的条件、遵守法定程序就不构成行政性垄断。本文认为，其逻辑应当被调整为：当授权运营与通过公共数据开放直接提供公物的方式相比是更为经济的，那么其才能被识别为公物提供型授权运营，否则便应当被视为市场规制型授权运营，进而需要考察其对市场竞争进行干预的正当性。这种逻辑倒置与规范分析和规制理论的“目的－手段”模型之间均存在张力，但这一方面是因为两种授权运营之间的边界不清晰，必须要通过某种清晰、科学的方式对其性质进行决断；另一方面，这种判断逻辑符合公共数据开发利用领域的制度构造现状，也符合行政性垄断判断的要点：当存在公共数据开放作为基础性制度时，如果授权运营在公物提供上并无效率，那么政府就应当选择更有效率的直接开放，此时市场主体可平等利用数据并自由竞争；若政府选择授权运营作为公物提供的手段就限制了市场竞争，需要进一步判断该限制是否正当；反之，当授权运营是更有效率的公共数据提供方式，那么其就未对市场竞争造成限制，不具备经济违法性。是故，这种逻辑的倒置在经济理性的视角下具备融贯性。综上所述，从法经济分析角度判断公共数据授权运营是否构成行政性垄断包含两个步骤：（1）判断授权运营是否为公物提供型授权运营，如果是，则授权运营未排除、限制市场竞争，无需判断其是否具备正当化理由；（2）对于不能识别为公物提供型授权运营的情况，要判断其对市场的干预是否正当，若不正当则该公共数据授权运营构成行政性垄断。三、公共数据授权运营排除、限制市场竞争
公物提供型授权运营识别的关键点在于，授权运营的效率是否高于直接开放公共数据。判断效率高低的方法是比较不同方式的收益和成本之差；当然，成本收益分析的局限是有时现实无法被精确量化，需要价值理性的辅助判断。但无论如何，首先应明确直接开放公共数据和公物提供型授权运营所要达成的行政目的，才能对二者进行正确的评价。（一）公共数据作为公物被提供的目的
政府提供公共数据的核心要求是数据具备完整性、机器可读性和格式通用性，由此公共数据能够为社会主体平等地获取和进一步利用，这是公物提供型授权运营和数据开放要实现的目标。公共数据开放是理论上最符合公物提供目的的手段，但面临着诸多困境：数据基础设施的建设不足，数据直接开放会造成不可控的数据安全风险——对公共数据作一定处理后形成“初级”数据产品和服务，供公众进行进一步开发利用就成为一种可选的替代措施。与公共数据开发利用不同的是，公共数据开放和公物提供型授权运营的任务是为公共数据的利用提供便利，而非对公共数据进行开发利用进而直接创造价值。因为这已经溢出了政府提供公物的职责范围，如上文所述，公共数据的开发利用的底色是市场性、竞争性的。这里也需强调，不能混淆公物提供型授权运营和生产用于“公益事业和公共治理”的数据产品和服务：第一，生产用于“公益事业和公共治理”的数据产品和服务本质上是对公共数据的开发利用，追求的是公共数据产品和服务对公益价值的直接促进，而不是仅仅希望公共数据被公众更为广泛地利用。第二，公物提供型授权运营所得的公共数据产品和服务也可能是为了产业和行业发展，因而按照《价格通知》的规定，公物提供型授权运营生产的数据产品和服务可以收费，与生产用于“公益事业和公共治理”的数据产品和服务不同。（二）授权运营和直接开放数据的成本收益分析
公共数据提供的收益体现为对公共数据进一步利用价值的促进；公物提供的成本包括政府为提供公物支出的财政性成本和公众获得公物需要支付的成本两部分。需要注意的是，政府提供公物的职责仅限于向公众提供可用的公物，因此在对成本进行比较时，应当以对数据进行初步处理的成本为标尺；为控制数据安全风险所支出的经济成本也应当被计算在内。根据数据能否开放以及利用上的特征，两种公物提供方式的成本收益分析情况如下表1所示。其中公共数据提供的收益为B，政府支出的成本为C1，公众支出的成本为C2，当B-(C1+C2)的值越大，该提供方式的效率越高。（表1 公共数据直接开放和公物提供型授权运营的成本收益分析情况）随着政府公共数据开放设施的完善，单位数据开放的成本就被摊薄，政府成本（C1）将逐渐降低，此时第二、第三种数据更有效率的提供方式可能发生变化。当公共数据直接开放的效率高于公物提供型授权运营，即便目前还没有对该数据利用的成规模产业，采取授权运营也会对未来潜在的竞争课予制度性成本，也就构成对市场竞争的限制。当然，如果在数据已经直接开放的基础上，政府为了提高公共数据的可及性对其进行处理，供公众自行选择是否购买，那么该行为并不构成对市场竞争的限制。反之，如果某授权运营项目的效率低于直接开放公共数据，那么其就不能被识别公物提供型授权运营，其是否构成行政性垄断需要落入下一阶段关于市场干预正当性的讨论中予以检视。（三）公共数据提供方式的经济效率与价值衡平
成本收益分析能够反映两种公共数据提供方式在不同情形下的经济效率对比趋势，但具体场合下的量化却存在困难，此时还需回复到价值理性的判断上。也就是说，当两种公物提供方式的经济效率相差不大或难以判断时，哪一种公物提供方式在价值理由上更为充分，就应当被判定为更合适的公物品提供方式。公共数据作为公物被提供的过程中主要涉及两种可能存在矛盾的价值：数据利用的普惠性和数据安全。其中，数据安全价值的减损往往不是现实的损害，而是一种风险；数据安全受到的现实损害则不可逆且影响广泛。公共数据的直接开放与数据安全之间存在冲突，授权运营可以通过对数据利用主体、目的和方式的限制，有效降低数据安全风险。公共数据直接开放似乎对于公共数据利用的普惠性价值有明显的促进作用，但实际上由于大部分普通民众不具备直接利用数据的能力，还是需要依赖私人企业对数据进行开发后方能享受数据红利，故现阶段直接开放公共数据对普惠性价值的促进作用是相对有限的。与此同时，授权运营对普惠性价值的限制是暂时、可以通过其他途径得到纾解的。行政机关若能精确把握公众的需求，且设置合理的授权范围、利润率和授权期限，尽量契合市场环境下的数据产品和服务需求，那么普惠性价值受到的减损就能有效降低。由此可见，当成本效益分析不明之时，公共数据授权运营在价值理由上一般更为充分。这也意味着实践中很大一部分公共数据授权运营都可以被识别为公物提供型授权运营，也即政府履行其公共职责的行为。换言之，对于目前政府进行的数据授权运营应当保持相对宽容的态度，不应轻易将其视为限制市场竞争的行为。四、公共数据授权运营排除、限制市场竞争无正当化理由
对于不能识别为公物提供型授权运营的情况，公共数据授权运营就只能落入市场规制型授权运营的范围内，进而探求其正当性基础是否存在。（一）市场规制型授权运营的正当性基础：自然垄断
政府规制的正当性基础在于对市场运作中的缺陷予以纠正，根据所解决缺陷的不同，规制可分为两类：（1）经济性规制，适用于有垄断倾向的产业，目的是防止资源配置低效和确保资源的公平利用。当经济偏好只允许存在一家或数量有限的供应商时，就存在“自然垄断”，经济性规制的功能是为自然垄断“提供替代性竞争”。（2）社会性规制，目的是解决信息不对称和交易的外部性问题，手段包括信息披露、事前批准、指令与控制等。有观点主张，“授权运营指向出于安全考虑不适宜向社会直接提供，但具有较高经济社会价值的公共数据”。根据该观点，公共数据授权运营可解决数据开发利用中产生的外部性（即数据安全风险）的问题，似乎属于社会性规制。然而，解决该外部性问题并不足以成为授权运营以较高强度干预市场竞争的正当性基础。实践中已经存在更为合适的制度能解决问题，公共数据的有条件开放就可以对数据开发者的技术能力和目的等因素设置门槛，由此规避数据安全风险。公共数据有条件开放本质上是普通行政许可，只要符合条件就应当将公共数据提供给申请人使用，没有数量限制。实践中，有条件开放也确实适用于“对数据安全和处理能力要求较高”的公共数据。由此可见，降低数据安全风险与仅允许个别主体从事特定数据开发活动之间没有必然联系。实践中不少地方政府出于控制数据安全风险的目的选择授权运营，似乎也能支持“授权运营是社会性规制”的命题。但必须注意的是，市场规制型授权运营解决的问题是已经或应当处于自由竞争状态的公共数据开发利用市场之负外部性，而不是应当如何高效、安全地提供公共数据。换句话说，当政府因为数据安全风险采用授权运营手段时，是因为授权在提供公物上的经济效率和价值理由更为充分，而不是因为授权运营是一种针对数据安全风险外部性的最佳规制措施，因为显然还存在其他更优的社会性规制措施（有条件开放）。概言之，市场规制型授权运营的正当性不能在解决市场信息不对称和外部性问题上获得证成。市场规制型授权运营的正当性基础只能是为具有垄断倾向的行业提供替代性竞争机制。在公共数据开放的基础上，如果没有政府的介入，公共数据相关市场会因为个别企业的技术、资金等优势产生垄断倾向，企业可能利用其垄断力量，通过制定高价而取得垄断利润，扭曲社会分配效率。此时公众获得公共数据产品和服务的价格、质量均无法得到保证；作为公共物品的公共数据之利用价值也仅为个别主体享有，故政府应介入并予以规制。但是，这种垄断并非《反垄断法》意义上的垄断行为，不能直接被禁止。这是因为，在数据相关行业或产业发展初期，市场上确实只存在数量有限的企业能够承担数据开发的前期成本，大型企业无需采取额外措施禁止其他企业加入，当前的生产成本和消费需求格局自然导向了垄断。数据相关市场的自然垄断是经济学意义上的概念，只描述一种与竞争相对应的经济现象，并不对垄断在规范上的容许性进行评价。鉴于这种垄断会导致公共福祉的减损，但是又不能被直接禁止，所以只能由政府采取替代性竞争措施，维护市场效率和公共福祉。综上所述，市场规制型授权运营是一种经济性规制手段，其任务是替代公共数据相关行业的自然垄断，以便促进公共福祉。也就是说，只有当某公共数据开发利用事项构成自然垄断时，采用公共数据授权运营才可能是正当的。（二）公共数据开发利用构成自然垄断的原因和边界
自然垄断的产生原因包括两方面：（1）规模经济：当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄，企业的单位生产成本也随着生产总产量的增加而趋于下降，企业的规模倾向于逐渐扩大，逐渐形成垄断。（2）范围经济：由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产企业的相应单位产品定价，单独生产的企业就会亏损，进而退出该生产领域或被兼并，从而形成垄断的局面。自然垄断的边界也处于变动之中：（1）当生产者面临着高固定成本和低边际成本的技术条件时，该领域由个别主体垄断经营的效率较高，但当技术普及、投入成本降低时，市场竞争更有效率；（2）当市场规模较小或需求弹性较大时，个别主体垄断的效率较高，反之则市场竞争效率更高。公共数据开发利用面向的市场也正处于变动之中，故其相关市场的自然垄断的边界也在变化。据此，公共数据开发利用自然垄断的形成逻辑可展示如下图1。当生产企业按照边际成本定价时，产量由需求曲线与边际成本曲线所决定，需求一般与价格呈负相关。图1中MC是边际成本，MA是平均成本，Q1、Q2、Q3是生产商按照边际成本定价时不同需求的变化曲线，q1、q2、q3分别是不同需求下对应的产量，其中q2点是边际成本等于平均成本对应的产量。（图1 公共数据开发利用形成自然垄断的经济学逻辑）如上图1所示，当产量低于q2点的水平时，边际成本低于平均成本。前期的技术、资本和经验的积累导致先发企业的边际成本递减或者增长较慢，其平均成本自然也较低，故只要先发企业制定高于其平均成本、但仍然低于其他企业平均成本的价格即可获得利润。由于数据具有非竞争性和有限排他性，以及网络效应和互补性，数据相关产业也具备显著的规模经济特征。对于后发企业而言，参与竞争需要进行技术研发，配齐技术设施等等，其边际成本和平均成本均较高，在较高的前期投入和沉没成本之下，其参与竞争的意愿很低。由此便会形成市场壁垒，形成先发企业占据主导地位的自然垄断。与供水、供电等传统自然垄断行业不同的是，数据相关产业尚在高速发展中，其固定成本并不那么高，随着后发企业的技术能力提升以及整个行业的技术进步，其边际成本和平均成本也将降低，先发企业的边际成本优势将不复存在，因此数据产业的自然垄断状态往往不可持续。政府规制的任务是实现社会总福利的最大化，在经济学上，当价格等于边际成本时社会的总福利最大。。所以：（1）当需求和产量在q1点时，垄断企业的平均成本仍然在下降中，当其按照边际成本定价时，行业内的其他厂商就会亏损进而退出市场，垄断企业便具备制定垄断价格的条件。抑或者，为了避免亏损，其他企业会降低产品和服务的质量，导致市场秩序的混乱。此时政府的任务在于对企业的进入和定价进行控制，使厂商的定价高于边际成本以消除亏损，进而避免出现垄断价格。（2）当需求和产量在q2点右边时（例如q3点），边际成本高于平均成本，新进入的企业可以通过制定高于平均成本最低点，低于边际成本的价格获得利润，但垄断企业由于受到价格管制无法及时降低价格，就会丧失部分市场。此时自然垄断的程度变弱，但新的企业进入仍然需要投入大量资源，可能造成浪费性进入，政府规制的任务是避免这种资源的浪费。（3）当需求曲线进一步向右方移动时，垄断企业的效率进一步降低，自然垄断的状态被打破，此时应当放松规制，引入竞争。（三）市场规制型授权运营的法经济分析及其启示
当公共数据开发利用市场中确实存在自然垄断，政府就有必要采取经济性规制措施。经济性规制手段包括公有制、价格控制和公共特许分配三种，下文首先要证成，在公共数据开发利用领域，授权运营是规制效率最高的规制手段。1.授权运营是公共数据开发利用自然垄断规制的最佳手段
按照《试行规范》和其他相关规定，公共数据授权运营同时执行特许分配和价格控制两种经济性规制的功能。除了授权运营（特许分配+价格控制）外，其他手段包括：（1）公有制，即由国有企业对公共数据进行开发利用，不允许私人部门参与；（2）仅采取价格控制措施。（3）仅采取特许分配措施。不控制价格会导致被授权企业有机会制定垄断价格（“柠檬查”案就是典例），故（3）这种方式无法达成规制目的。下文仅对前两种手段展开讨论：第一，公共数据开发利用的公有制不仅在规范上没有依据，在经济效率上也是不可取的。公有制往往涉及意识形态，但从规制经济学的视角出发，公有制是一种彻底的规制形式，不一定与“公共数据是国家所有的资源”这一命题相联系。公有制的优势是能通过灵活的内部决定程序，强制实施公益价格和标准，高效实现规制目的。然而，当不存在外部性和信息赤字时，市场机制一般更能实现分配效率。公共数据的开发利用场景相当多元化，需要不断创造新的产品、技术和需求，故其是不能一项可以被提前预设的工作，而是需要在市场竞争中不断迭代和发展，资源才能流向功用最大的地方。从规制成本来看，公有制要求公共部门支出资金修建技术设施等成本，但进行公共数据开发利用的私人部门也已经有此设施，再行投资本身就是一种浪费。公有制还可能引发权力寻租等问题。第二，仅采取价格控制措施在公共数据开发利用领域不可行。一般采取价格控制措施也能避免过度竞争和垄断价格，且其对市场竞争的干预程度小于公共数据授权运营。但仅采取价格控制措施不能实现全部规制目的，在公共数据开发利用领域实施也存在困难：首先，公共数据开发的自然垄断状态往往不可持续，仅实施价格控制无法避免频繁进入导致的资源浪费。其次，数据产业高速发展，新的应用场景不断涌现，技术不断迭代进步，预先设置的价格不能反映快速变化、多元市场中的供需关系，各个企业生产的边际成本和平均成本难以测算，无法确定应当对价格进行何种限制，统一的价格可能导致定价脱离实际成本。综上，对于公共数据开发利用领域的自然垄断，只有同时执行特许分配和价格控制才能实现规制目的，故授权运营就是最佳的规制手段。2.自然垄断范围的变化影响授权运营的存续与否
自然垄断的范围处于不断变化之中，当授权运营实施后市场发生了变化，那么继续采取授权运营措施就可能不再具备正当性基础。影响自然垄断范围的因素主要是市场需求和边际成本的变化。授权运营进行后，需求可能呈现四种情况：第一，即便将公共数据产品和服务的价格定在边际成本，其需求量都处在较低水平，说明市场对此需求平平，授权运营无需进行，应当取消；如果该数据产品和服务直接关乎“公益目的或公共治理”，那么只能考虑通过政府采购、补贴等形式生产该数据产品或服务。第二，需求快速增长，但是采用边际成本定价时需求量对应的边际成本仍然处于下降或者弱增阶段（如上图1中的Ｑ１曲线），那么由单一企业生产公共数据产品和服务的效率仍然更高，授权运营就应当维持。第三，需求快速增长，且采用边际成本定价时需求量对应的边际成本已经等于或高于平均成本（如上图1中的Ｑ２和Ｑ３曲线），此时单一企业的边际成本不再具备弱增性，自然垄断的强度变弱甚至逐渐被打破，此时单一企业生产的效率并非最高，应当引入市场竞争有助于资源的合理配置，授权运营的正当性基础丧失，应当被取消。第四，需求增长一段时间后就稳定在一定水平，且需求随着价格的变动幅度很小，即需求弹性较小。这里预设一种极端情况，即需求不随价格发生变动。如下图2所示，当需求稳定在q1或q２时，单个企业生产的效率最高，此时为了避免资源浪费，应当维持准入限制；当需求稳定在q３或者更高的需求（产量）之时，单个企业生产的效率并非最高，此时可以增加特许的企业数量，或者直接取消准入门槛（例如当q３的数量较大，是q２的数倍之时）。在特定的需求曲线之下，授权运营之后该数据产品或服务生产的边际成本变化趋势或速度不同时，自然垄断的边界也会发生变化。如下图3所示，如果某数据产品和服务的生产成本曲线本身为ＭＡ和ＡＣ，那么其很快就会达到自然垄断边界的临界点。随着生产的进行和技术进步，生产的边际成本可能会降低，故ＭＡ和ＡＣ曲线会向右侧移动，自然垄断的临界点将逐渐也向右侧移动，也即从ｑ１→ｑ2。此时应当考察在新的技术条件下，特定公共数据开发利用事项是否还属于自然垄断。倘若授权运营期限届满后，该事项仍然构成自然垄断，那么授权运营就应当存续，但至于是否仍然由原运营机构进行，要视其技术水平和边际成本是否为当时市场上最具备优势的企业，若其已经丧失优势地位，那么政府就应当选择技术和成本优势最大的企业，否则便会严重阻碍技术创新。（图3 边际成本曲线变化时公共数据开发利用的市场情况）根据上述分析，可将授权运营应当随市场变化作出何种调整的情况归纳为：需求/成本的变化 | 需求较低 | 需求增加 | 需求稳定 |
边际成本降低或弱增 | 取消或以政府采购、补贴等形式替代授权运营 | 维持授权运营（可能更换运营机构） |
边际成本不再弱增 | 增加运营机构数量或取消授权运营 |
（表２公共数据授权运营针对规制后市场变化作出的反应）综上所述，公共数据授权运营应当随着公共数据产品和服务的市场需求和生产成本之变化进行调整，至于如何保障这种调整的落实，需要科学确定授权运营的期限，完善授权运营的评估反馈机制，等等。五、结论：公共数据授权运营的分化与消亡
目前各地政府出于对数据安全的考虑，一般采用较为保守的数据开放策略，加之授权运营可以为政府带来财政性利益，授权运营正成为公共数据开发利用的主要渠道。但授权运营承载的诸多功能期待可能会遮蔽其本身的正当性赤字，反倒沦为数据相关产业和行业发展的制度性负担从公共数据相关产业的发展前景和法经济分析的视角来看，未来公共数据授权运营是一项会随着市场成熟走向分化甚至消亡的制度：第一，当公共数据开放制度已经臻于完善，随着数据基础设施的建设和数据安全技术水平等因素的变化，政府向公众提供单位原始公共数据的成本将被摊薄，此时直接开放的效率变高，公物提供型授权运营的存在空间就逐渐缩小。第二，当公共数据产品与服务的生产已经逐渐与特定公共服务的提供、改善密不可分，甚至其本身就成为一项公共服务时，具体的公共数据授权运营事项就应当被纳入公用事业特许经营的范畴之下，此时的公共数据授权运营是公私合作的典型形式。第三，如果公共数据开发利用事项长期处于强自然垄断状态，那么应继续采取经济性规制措施。然而，公共数据开发利用的固定成本不像通信业等传统自然垄断行业那么高，其成本的弱增性往往难以长期维持，且技术的飞速进步意味着市场上边际成本最低的企业可能时常发生变化，作为经济性规制措施的授权运营应当及时调整，包括评估授权运营存在的必要性，定期重选、变更运营机构等等，避免成为低效企业的保护伞。第四，当公共数据相关市场已经趋于充分的竞争，那么授权运营作为经济性规制手段的正当性基础也逐渐丧失。对于数据利用带来的外部性和信息赤字，应当采取其他社会性规制手段（如公共数据的有条件开放）予以解决，以特许分配为核心的授权运营应当被取消。
