法学实证 | “立案登记制”如何影响中国行政诉讼？法院如何寻求制度平衡？

立案登记制的深入推进，显著重塑了司法权对行政权的监督制约效能，推动行政争议化解的整体格局发生质变。在立案渠道畅通之前，不少行政行为引发的争议无法进入诉讼程序，当事人只能通过信访渠道表达诉求，2014年涉诉信访占信访总量的比例曾高达31.4%。随着行政案件立案门槛的降低，大量原本积压在信访渠道的行政纠纷开始“弃访转诉”，到2025年涉诉信访占比已大幅降至7.8%。越来越多的行政机关意识到，自身的行政行为随时可能被相对人诉至法院，其合法性将直接接受司法审查，这一反向压力推动行政复议机关主动提升纠错率，倒逼行政机关在作出行政行为时更严格遵守法定程序，从源头上减少了违法行政行为的出现，让司法真正成为了行政权力规范运行的重要“安全阀”。

当然，立案登记制对行政诉讼的长期影响，也伴随着制度落地过程中的新挑战与新优化空间。改革初期，曾出现过少量滥用行政诉权的现象，部分当事人就同一行政行为反复提起不同类型的诉讼，或是将已走完信访程序的诉求重新包装后起诉，无端消耗了大量行政审判资源。但随着制度的逐步完善，法院系统已经逐步明确了对滥用诉权行为的识别标准与规制规则，同时配套完善了行政案件繁简分流、简易程序快速审理等机制。从十年改革的整体成效来看，立案登记制早已不再仅仅是一项“打开立案大门”的程序性改革，它更是整个行政诉讼体系走向成熟的起点——它让“有案必立、有诉必理”从一句口号变成了群众可感知的司法常态，也让行政诉讼真正成为了普通公民维护自身合法权益、监督行政权力合法运行的核心制度渠道，为整个社会的法治信仰筑牢了最坚实的程序根基。

立案登记制的效果和机制到底如何？来看这篇论文的分析。

2007年至2011年就读于安徽财经大学法学院，2011年至2014年在苏州大学法学院学习，2014年至2018年获清华大学法学博士学位，2019年在清华大学社会科学学院从事博士后研究。在《政法论坛》发表《结构如何影响司法实践?》等论文，提出组织结构与程序制度的匹配关系是影响司法实践的核心机制。研究领域涵盖行政诉讼原告意愿实证分析，发现行政诉讼在中国社会充当“弱者的武器”角色，并开展环保法庭治理成效等研究。

2024年，马超应邀到最高人民法院环境资源审判庭为全国四级法院法官讲述环保法庭治理成效。主持国家社会科学基金一般项目“行政争议实质性化解中的府院良性互动机制研究”、教育部人文社会科学研究青年基金项目、国家博士后研究基金课题。曾获第九届法律实证年会论文一等奖、蔡定剑宪法学优秀论文奖二等奖、应松年行政法学奖学金 。

郑兆佑，伦敦政治经济学院助理教授。

一、导论

比较政治学中关于威权体制的研究长期将法院视为压制性工具，但近年学者开始关注威权法院如何通过扩大政治参与和强化官僚控制来缓解反政权集体行动的风险。

本文以此为切入点，聚焦中国2014年《行政诉讼法》修订中最为关键的“立案登记制”改革，试图回答两个核心问题：自上而下的改革如何重塑司法在地方日常治理中的角色？国家的制度变革何以产生持久影响？作者强调，现有研究多聚焦于行政系统内部的运动式治理，而立案登记制作为一项跨越司法与行政两部门的制度性改革，为观察地方层级权力互动提供了独特窗口。

在制度背景上，中国1989年建立的行政诉讼体系本应同时实现“法律动员”与“官僚控制”双重目标，但实践中，地方法院因人事和财政受制于地方政府，普遍采取“选择性司法”或“附条件司法”——尤其对涉及土地征收、拆迁等敏感案件，法院往往在立案阶段即予驳回，或通过内部备忘录设置隐性门槛。这种“嵌入性”困境使得公民难以通过诉讼维权，转而诉诸信访或抗议，既削弱了司法公信力，也增加了中央监控地方行为的难度。立案登记制正是在此背景下出台，要求法院对所有提交案件进行登记并记录驳回理由，从而压缩了立案庭的裁量空间。

论文进一步将立案登记制置于“运动式治理”的理论脉络中，指出其具备典型特征：最高领导层明确表态、立法修订提供合法性、标准化操作流程替代原有灰色规则，并借助公众参与形成社会压力。然而，与环保督查等限于行政部门的运动不同，司法领域的改革直接触及地方分权格局。论文提出核心论点：地方法院并非被动执行命令，而是策略性地利用这一顶层授权，在保持“有条件正义”形式的同时，改变其本质——从过去屈从地方利益转向借此争取机构自主性，从而在中央与地方之间寻求新的制度平衡。

二、数据与方法

论文基于一份微观数据集，涵盖2014至2019年间超过70万份行政诉讼一审裁判文书，经筛选后保留约36万份样本。数据源自一家与最高人民法院有合作关系的IT公司，通过机器学习技术提取案件地点、案由、当事人特征、裁判结果等丰富变量，并经过法学研究生人工抽样验证，确保编码准确性。相较于公开网站上爬取的裁判文书，该数据集直接来自最高法院内部，覆盖了该时期全国约60%的一审判决，显著优于既有研究。作者也坦诚数据存在披露偏差（如上诉案件不予公开），但通过控制省份固定效应和咨询各级司法实务人员加以缓解。

识别策略上，由于改革对所有法院同时生效，传统双重差分法不再适用，因此采用“时间断点回归设计”，以2015年5月1日正式实施日为时间阈值，比较阈值前后短期内案件数量、类型及裁判结果的跳跃变化。该设计假定随时间变化的混淆因素在阈值附近平滑连续，同时进行了两项稳健性检验：一是以2014年11月1日（全国人大常委会通过修订案之日）作为安慰剂阈值，未发现显著变化，排除了预期性遵从；二是针对同期推行的“提级管辖”“异地审理”和省级人财物统管等配套改革，通过分样本分析（聚焦基层法院）和控制二元变量予以剥离，确保识别出立案登记制的独立效应。

结果变量分为两个层面：法院层面，关注每周平均收案数及其中土地争议案件占比；案件层面，构建两个二元指标——原告是否胜诉（仅针对获得正式判决的案件）以及案件是否被裁定驳回（未进入实体审理）。协变量涵盖地级市人均GDP、人口、外资等经济指标，以及地方党委书记的任职年限、籍贯、政治关联和是否涉腐等政治变量，同时控制行政行为类型（如行政处罚、行政确认等）和原被告特征。多维度控制增强了因果推断的可信度。

三、理论框架

理论部分首先梳理了“运动式治理”的既有文献，指出这种自上而下、高强度、短期动员的方式常用于破解常规官僚体系的惰性，但多数研究认为其效果往往是短暂的，除非伴随权力再分配或社会规范的内化。论文则突破这一认知，提出当运动式改革延伸至行政系统之外、涉及横向机构间权力关系时，便可能催生持久性制度变迁。具体机制在于：改革为原本边缘化的地方法院提供了政治机会，使其能够以“遵从中央”为名，承接此前被视为触碰地方政府利益红线的案件，从而在实质上抬高自身在地方权力格局中的谈判地位。

在此基础上，作者构建了四组假设：假设1预测案件总量在短期内激增（运动式动员的典型特征）；假设2预测土地争议类案件（直接关系地方财政与经济增长）将呈持续性增长，因为这类案件最能检验法院是否敢于挑战政府经济利益；假设3预测原告胜诉率在改革后持续提高，反映法院在实体审查中更倾向于依法裁判；假设4预测案件驳回率同样上升，表明法院并未放弃选择性司法，而是以更透明的方式将筛选后移至审判庭阶段。四个假设共同揭示了一种“悖论式”变迁：选择性司法依然存在，但其政治含义从“被俘获”变为“主动制衡”。

作者进一步阐明了因果链条：顶层命令降低了法院判决政府败诉的政治成本；案件涌入（尤其是土地案件）使法院有能力在大量案件中挑选政府违法证据明显的“优质案”进入实质审理；而一旦进入判决，法院便运用更严格的程序审查（通过裁判文书篇幅增长来度量）来强化判决的合法性。因此，改革并不必然扩大公民整体司法可及性，而是改变了法院的行为动机——从规避风险转向利用风险来扩张机构权力。这一理论将威权体制下法院的“反抗性”与“策略性服从”统一起来，为理解中国司法改革提供了新颖的分析视角。

四、实证结论

定量结果有力地支持了上述假设。在案件收量上，基层法院在改革后数周内出现显著跳跃，但该效应在约两年后回落至接近改革前水平；相比之下，土地争议案件的收案量没有明显回落，保持稳定增长，且占全部新增案件的三分之一。值得注意的是，中级人民法院的案件增长几乎完全由“提级管辖”导致，排除该因素后立案登记制对中级法院影响不显著，说明改革的主要冲击集中在基层法院——这也是与地方政府日常互动最密切的层级。安慰剂检验和排除提级案件后的分析进一步验证了结果的稳健性。

在裁判结果上，改革后案件被裁定驳回的概率显著提高，但一旦进入正式判决阶段，原告胜诉率同样显著上升。对于土地类案件，这一“双升”格局更为突出。时间模拟显示，驳回率和胜诉率的变化在改革后180天内保持稳定，说明并非短期波动。机制检验方面，裁判文书总字数及“审理查明”部分字数均在改革后显著增加，表明法院在实质审查中投入了更多精力；同时，法院更倾向于受理“行政处罚”“行政强制”等政府违法行为高发的案件类型，而对“行政登记”等程序性事项关注较少，进一步印证了法院有选择性地聚焦于易判定违法的行政行为。

通过粗化精确匹配法作为替代估计策略，作者比较了2014年（改革前）与2016至2019年（改革后不同年份）的案件结果，发现胜诉率的提升在后期更加明显，与断点回归的局部平均处理效应趋于一致。质性访谈（涵盖北京、江苏、广西、四川、黑龙江等地约50名法官和法院领导）则揭示了具体操作逻辑：立案庭的角色从“筛选过滤”转为“形式审查+记录驳回理由”，审判庭则通过更严格的实质审查将大量案件以裁定方式终结，但裁定过程变得透明可诉。法院在避免与地方政府直接对抗的同时，利用“依法驳回”和“依法判胜”的双重手段，逐步确立自身在地方治理中的独立发言权。

五、结论与讨论

总结而言，立案登记制并未根本消除选择性司法，但改变了其性质：从过去出于对地方政府的畏惧而隐秘地拒收案件，转变为出于机构自主的考量而在公开规则下筛选案件。这种转变意味着地方法院的政治嵌入性有所降低——它们不再仅仅是地方行政体系的附庸，而开始成为中央监控地方行政的帮手，同时也在中央与地方之间寻找自己的制度空间。作者强调，这一发现挑战了传统威权研究中“法院完全屈从”的刻板印象，也丰富了运动式治理的理论边界：当改革涉及跨部门权力配置时，其影响可能超越短期动员，催生持久性的制度演化。

在更广泛的理论意涵上，论文提出两点启示。第一，威权体制下法院的机构能动性不容忽视，政治机会的出现（如高层明确支持、立法修订、公众参与）可以激发法院主动扩张权力边界，而这种扩张甚至可能有助于稳定——因为法院在控制基层官员腐败和化解民怨方面补充了党政监督体系的不足。第二，不同领域运动式改革的长期效果差异很大，凡以调整现有机构间“联结”为目标的改革，比单纯改变行政执行程序的改革更可能产生路径依赖；因此，未来研究应区分“政策导向型”与“制度导向型”运动，并关注不同时间尺度下的效应分化。

最后，作者指出研究局限与未来方向：数据集虽大但仍有披露偏差，且无法追踪未被登记的案件（即“隐形拒绝”），因此对公民实际司法可及性的评估仍待完善；此外，公民对改革的认知和诉讼行为变化（如是否更积极起诉、是否更信任法院）尚需调查数据补充。作者呼吁后续研究结合行为视角，考察改革对民众法律意识和政权合法性的长期影响，并关注其他威权国家类似改革的比较案例，以检验本文理论的外部效度。总体而言，本文以严谨的量化设计和丰富的质性素材，为理解中国司法政治提供了兼具洞察力与实证厚度的贡献。